?第一次專門研究法治建設(shè)的中央全會，第一個關(guān)于加強法治建設(shè)的專門決定，黨的十八屆四中全會召開，在建設(shè)社會主義法治國家的征程上樹起一座新的里程碑。黨的十八大以來，中國面對的改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)之重前所未有，矛盾風(fēng)險挑戰(zhàn)之多前所未有，人民群眾對法治的期待和要求之高前所未有。
人民網(wǎng)記者近期走訪了上海、廣東、四川、浙江、湖南幾個省市，從立法監(jiān)督、行政執(zhí)法、司法改革等幾個方面多個角度進一步了解各地依法治國實踐的情況，發(fā)現(xiàn)各地創(chuàng)新經(jīng)驗，探討依法治國在地方實踐中需要攻克的難關(guān)。
第七篇：關(guān)注基層法治實踐：“倒逼”的行政改革
在人民網(wǎng)記者走訪的幾個省市中，上海市的經(jīng)濟最為發(fā)達，從普通百姓到政府公職人員的法治意識相對水平也最高。反過來說，政府依法行政的壓力也比別處要重。不止一位上海的公職人員向記者描述法治方面的創(chuàng)新實踐時，用了“倒逼式改革”這個詞。
倒逼行政服務(wù)改革：給基層公職人員上了一課
上海市黃浦區(qū)南京東路街道黨工委書記余海虹很難忘記這樣一個例子：2012年，在街道社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心，一位老人給自己的房子辦理出租登記時，中心按照房屋租賃登記辦理的上級指導(dǎo)意見和慣例，要求這位老人使用上級房管部門制定的規(guī)范性文本。老人不同意，要求用自己擬的租賃合同，中心卻堅持必須按規(guī)定辦理。雙方僵持不下，合同也無法通過登記，最后，老人以行政不作為將中心告上了法庭。
“后來我們回過頭來看法律文本，發(fā)現(xiàn)它其實要求的是‘原則上’要是規(guī)范性文本，但我們只強調(diào)原則，變成了剛性要求。最后，這件事是以雙方協(xié)商的方式解決掉了，但它給了我們一個很大的刺激，”余海虹說，“我們意識到自己必須嚴(yán)格依照法律來辦事。”
讓她印象深刻的還有另外兩點：第一，這并不是個案，過去的老百姓遇到事情會協(xié)商或投訴，但現(xiàn)在為了“小事情”就上法庭的，越來越多；第二，有些官員很容易將提起行政訴訟的人視為“難纏、給政府找麻煩”，但這個例子中，起訴的老人實際上是一位非常認(rèn)真、遵紀(jì)守法、主動配合政府工作的人，連許多人不會主動申報的房屋租賃登記，他都在網(wǎng)上詳細閱讀相關(guān)規(guī)定，把材料準(zhǔn)備得工工整整，主動來中心申報辦理。
“這位老先生在登記時是有理有據(jù)的，說你們制定的規(guī)范租賃合同有13大要素，我這兒都有，不信你可以去查。但我們窗口的大學(xué)生怎么知道13條要素呀，就知道按規(guī)范合同來。后來我們跟老先生握手言歡——他給我們上了一堂課。”余海虹說。
不止南京東路街道，實際上在上海的19個城區(qū)與縣，基層政府辦事分支機構(gòu)被普通公民起訴的案例近年來都在增長。作為其中一個街道的負責(zé)人，余海虹能真切地體會到“倒逼式改革”的壓力如何發(fā)揮威力。南京東路街道這兩年被列為上海市依法行政試點工作單位后，主動整理自己的“權(quán)力清單”，確保每一件事“怎么辦、依照什么法律法規(guī)規(guī)章辦”都能理得清清楚楚，相當(dāng)一部分與前述案例式的“刺激”是有關(guān)的。
倒逼行政執(zhí)法改革：“大合唱”總會被聽到
如果說余海虹感受到的，是作為基層服務(wù)性政府機構(gòu)的一分子，面對法律意識日漸增強的普通公民所要求的規(guī)范行政、嚴(yán)格依法辦事的壓力，那么浦東新區(qū)“三合一”市場監(jiān)管局法規(guī)處臨時負責(zé)人沈越看到的，就是在響應(yīng)實際工作需求后，最基層的行政執(zhí)法改革體現(xiàn)出的生命力。
2013年9月，浦東新區(qū)在全市先行市場監(jiān)管體制改革試點，2014年1月1日，工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)三大市場監(jiān)管力量完成合并，成立了新的市場監(jiān)管局。
這樣有什么好處？沈越引用領(lǐng)導(dǎo)喜歡講的一個例子：同一家超市，工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)分頭檢查，要派三組6個人去；合并以后，理論上只需要派兩個人一組，出動一次，就可以完成所有規(guī)定事項的執(zhí)法檢查。不僅執(zhí)法單位的投入人力減少，相對人和單位用于應(yīng)付執(zhí)法檢查的精力也可以大大減少了。
根據(jù)浦東新區(qū)匯報，機構(gòu)合并后，內(nèi)設(shè)機構(gòu)（機關(guān)處室）精簡了41.4%，機關(guān)編制精簡了25%，全局80%的人員在基層一線。
“最明顯的就是基層執(zhí)法人員充實多了。”沈越說，“比如原來我們?nèi)齻€局，有三個法規(guī)處，現(xiàn)在三局合并只需要一個法規(guī)處，多的人員就下沉到一線。”
人員更多，單次執(zhí)法的投入反而降低，意味著整體執(zhí)法力量在兩個方向上同時得到擴充。
“改革前，新區(qū)質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)部門的一線執(zhí)法力量不足，食藥監(jiān)一個所幾個人通常要管3個街鎮(zhèn)的食品安全，質(zhì)監(jiān)部門在基層幾乎沒有‘腳’，對食品藥品、特種設(shè)備等涉及民生安全的高風(fēng)險領(lǐng)域的監(jiān)管難以全面覆蓋。……隨人員同步下沉基層的是事權(quán)。浦東將市場主體量大面廣、專業(yè)技術(shù)要求相對不高的監(jiān)管事項放權(quán)基層，使一些之前沒有力量監(jiān)管的領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了全覆蓋監(jiān)管，管理更加到位。”浦東新區(qū)的匯報材料如此寫道。
浦東對改革乘勝追擊，接著將區(qū)物價局的價格監(jiān)督檢查職能并入市場監(jiān)管局。10月20日，包含價格監(jiān)督職能的 “3+1”市場監(jiān)管體制正式啟動。監(jiān)管局又添了43名“新丁”，其中只有2個人充實內(nèi)勤，其余全部進入稽查支隊、各市場監(jiān)管所等一線執(zhí)法隊伍。
“一個所少于十個人，基本很難開展工作。現(xiàn)在我們終于能夠做到一一對應(yīng)，守土有責(zé)了。”沈越評價。他認(rèn)為，執(zhí)法檢查最重要的其實是保證重點，但原來，“你想重點也重點不了”；而現(xiàn)在，可以把各方面資源在一段時間內(nèi)集中向食品、特種設(shè)備等重點領(lǐng)域傾斜，完成市局指標(biāo)的效率大大提升。
有浦東珠玉在前，10月下旬，黃浦、徐匯、長寧、靜安、普陀、閘北、虹口、楊浦8個中心城區(qū)的“3+1”市場監(jiān)督管理局也陸續(xù)掛牌并開始運行。沈越相信，這一步將促進機構(gòu)改革融合度的提升和機構(gòu)設(shè)置進一步的優(yōu)化，現(xiàn)有的問題也能以更高效率解決，因為——“原來有問題，就一個人在講，不合理。現(xiàn)在是八個人在講不合理，是大合唱，上面的做法也會改變。這也是一種倒逼——大合唱的聲音總是會被聽到的。”
基層聲音：進一步改革亟需隊伍建設(shè)跟上
不論是自上而下的改革，還是自下而上“倒逼”式的改革，各自都有難處。對南京東路街道而言，最明顯的困難來自于“人”，而且人的問題是全方位的：人的數(shù)量，人的素質(zhì)，人的出路……
“我們這里工作的小朋友們，家境都還不錯。基本都是本地人，能夠用上海話交流，我們有這個要求。總體還比較穩(wěn)定，因為我們這份工作也有一點優(yōu)勢——可以接觸很多社會事務(wù)，有利于考公務(wù)員。”余海虹稱為“小朋友們”的新畢業(yè)本地大學(xué)生，已經(jīng)逐步成為各個社區(qū)中心的工作主力，他們的優(yōu)點是年輕、有熱情、學(xué)歷高、能接受相對低的薪水，缺點就是有時候會摟不住那點小脾氣，而遭到“臉難看”的投訴，此外就是社會閱歷少。
余海虹很愛講一個笑話：一個22歲剛?cè)胄械拇髮W(xué)生，給人辦某個需要婚姻證明的手續(xù)時，直接被對方一句“我離婚了，沒有婚姻證明”說愣了。“有一點社會經(jīng)驗的人都知道，離婚了就是單身證明，但他才剛畢業(yè)，反應(yīng)不過來。這個例子很典型。”她說。
上海市的社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心是正科級事業(yè)單位，核定18個事業(yè)編制，但在日常運營中“遠遠不夠”，因此還會有一部分合同聘用制，其收入滿打滿算一年大約5萬元。由于薪水不高，服務(wù)層次有限，特別是晉升通道狹窄，這份工作很難吸引到有豐富社會閱歷的人加入。
但窗口服務(wù)的難度在于，不少被服務(wù)者屬于弱勢群體，以南京東路街道而言超過五成。服務(wù)中各種情況需要應(yīng)對，各種矛盾需要化解，如果窗口人員因為閱歷不足，被問得啞口無言，很容易被以“態(tài)度不好”為由投訴，釀成新的矛盾。
“我們想要大聲疾呼的一點是，這方面的專業(yè)技術(shù)人員非常不足。按照服務(wù)型政府的要求，把事務(wù)下放到基層以后，沒有專業(yè)人才的配套還是不行。我們現(xiàn)在只能是努力地培養(yǎng)一些兼職的、能力強的人員，讓他們熟悉更多的東西，然后把培訓(xùn)制度做得扎實一點。” 余海虹說。
而對于浦東新區(qū)“三合一”市場監(jiān)管局來說，人，或者隊伍，同樣是一個問題。
為了融合隊伍，讓大家盡快彼此熟悉，新成立不久的浦東新區(qū)市場監(jiān)管局做了不少努力：打通原本三個局之間的圍墻，在集合培訓(xùn)時讓大家穿一樣的制服，內(nèi)部人員配備時確保三局互相稀釋組合……很快就將原本分成三堆的人融合在了一起。
沈越說，現(xiàn)在從結(jié)果看來，人員的融合并不是難點，但執(zhí)法能力全面適應(yīng)新環(huán)境下的要求還需要一定時間。盡管組執(zhí)法隊伍時具體考慮了需求，例如將熟悉法規(guī)、擅長研究工作的人和擅長現(xiàn)場執(zhí)法辦案的人組合起來執(zhí)行任務(wù)，但如今一次派出兩個執(zhí)法隊員，要將食品、藥品、物價、質(zhì)監(jiān)四大領(lǐng)域的問題檢查個遍，對專業(yè)能力的要求與過去不可同日而語。
“這方面很難一下子面面俱到，要讓干部能夠熟練的掌握政策法規(guī)，這還需要時間。”他表示。
反思：“倒逼式改革”意味著什么？
從基層行政實務(wù)工作者的角度來看，自下而上的“倒逼式改革”，究竟意味著什么呢？
“我們覺得，法律體系的完善是自上而下的，但是從依法行政的實踐推進來講，它必須是上下聯(lián)動的。特別是基層，直接面對企業(yè)和老百姓的辦事的第一線，如果基層政府依法行政的意識和實踐不強，老百姓對整個國家和社會的法治意識的認(rèn)同度，他自己對法治的參與度和規(guī)范度，是沒有辦法增強的。光靠我們的宣傳，而不是通過他自己切身的感受，就沒有辦法讓他認(rèn)同依法治國和法治的觀念。” 余海虹這樣回答。
“機構(gòu)改革是好的方向，現(xiàn)在我們碰到的問題，實際上都可以通過改進來解決，人也會自然磨合、進步。我們有些效率低的地方，涉及到意識問題，但它不是一堵墻，不是不可逾越的。三個市局還沒有合并，但它們看下面三局合并了，（會考慮）是不是還有很多辦法提高我們的工作效率？是否布置工作時考慮一下協(xié)調(diào)？”沈越認(rèn)為。“當(dāng)然，整個機構(gòu)從理論角度來講，不可能無限擴張。合并到什么程度，這可以理論上面研究一下，這是需要專家來做的。”
結(jié)語：
法治建設(shè)并不是停留于紙面的高談闊論，而是實實在在、一步一個腳印走下來的長路，一旦踏上，就不能打退堂鼓。在這次專題采訪中，人民網(wǎng)記者發(fā)現(xiàn)，盡管大多數(shù)人不一定有深切的感受，但變化確實在點滴地發(fā)生著。珍惜為變革做出的努力，正確地總結(jié)經(jīng)驗，正視教訓(xùn)，始終愛護改革中健康、發(fā)展的力量，是為政者義不容辭的責(zé)任；而具體應(yīng)當(dāng)怎么做，則是值得每個關(guān)心中國前途的人思考的問題。?